《中华人民共和国土壤污染防治法》解读

 2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)。该法从列入立法规划到最后出台，历时5年。共7章99条，将于2019年1月1日起施行。该法在坚持土壤污染预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上，明确了土壤污染防治规划、土壤污染风险管控标准、土壤污染状况普查和监测、土壤污染预防、保护、风险管控、修复等方面的基本制度和规则。

一、出台背景

一直以来，在土壤污染防治工作上，我国始终存在着一些问题：部分土壤污染防治措施分散规定在一些法律中，这些规定十分分散，缺乏系统性，其针对性和可操作性不强，无法满足土壤污染防治工作的客观需要，导致土壤污染防治工作无法系统有序地进行。同时，土壤污染所具有的隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，以及治理难、周期长等特点，导致了土壤污染防治工作面临许多困难和的复杂问题。解决以上问题，需要一套系统、综合的法律对策、专门的法律制度和可操作的措施。因此，《土壤污染防治法》的出台意义不言而喻，这是我国首次通过制定专门的法律来规范防治土壤污染，意味着我国土壤污染防治专项法律的空白得以填补。

二、《土壤污染防治法》的五大亮点

本法所称的土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，从而影响土壤功能和有效利用。新出台的《土壤污染防治法》总体来讲有五大亮点。

（一）明确土壤污染防治的政府责任

为了防止责任主体众多导致可能出现的混乱，《土壤污染防治法》建立了土壤污染防治政府责任制度。

《土壤污染防治法》第五条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。这意味着土壤污染普查将成为政府的一个常规性工作，把污染防治列为政府的绩效考核、作为地方负责人政绩的一部分，是一种强制性的约束，这将让各级地方政府更加注重土壤污染防护方面的工作。

《土壤污染防治法》第十四条规定，国务院统一领导全国土壤污染状况普查工作。国务院生态环境主管部门会同国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门，每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查。

（二）确立土壤污染责任主体

在《土壤污染防治法》中，土壤污染责任人一词共出现29次。预防、管控，都是为了治病于未萌。但当土壤已经受到污染时，还可以通过修复，恢复成健康、可利用的土地，只是一般需要大量的资金和较长的时间。谁负责给“生病”的土壤治病?《土壤污染防治法》第六章中规定，地方各级人民政府、生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门未依照本法规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。该章其他条文中提出法律责任承担主体是土地污染责任人和土地使用权人，包括土壤污染重点监管单位；拆除设施、设备或建筑物、构筑物的企事业单位；拆除设施、设备或建筑物、构筑物的重点监管单位；尾矿库运营、管理单位；建设和运行污水集中处理设施、固体废物处理设施的单位；农业投入品生产者、销售者和使用者；土壤调查、风险评估、效果评估单位等。

（三）建立土壤污染风险管控和修复制度

《土壤污染防治法》不仅对土壤污染风险管控和修复的条件、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、污染责任人变更的修复义务等内容进行了规定，还针对农用地与建设用地两种不同类型土地涉及的土壤污染风险管控和修复制度进行了分别规定。

《土壤污染防治法》第四十九条规定，国家建立农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，并对具体管理措施进行了规定。《土壤污染防治法》第五十八条规定，国家建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度名录应当根据风险管控、修复情况及时更新，并对于列入名录的地块应当如何修复、如何进行污染防治进行了明确规定。

（四）建立土壤污染防治基金制度

《土壤污染防治法》中建立了土壤污染防治基金，基金分两类，一类是中央土壤污染防治专项资金，另一类是省级土壤污染防治基金。具体条文为该法第七十一条规定，国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。

基金的用途分为三种，一是农用地土壤污染防治，二是在土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定时，进行土壤污染风险管控和修复，三是政府规定的其他事项。

基金如何建立未明确，只提到鼓励和提供社会各类捐赠，具体管理办法则由财政部会同生态环境部、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定。

（五）确立污染防治法风险管控和安全利用制度

《土壤污染防治法》重在“防”字，法律条文对预防、监控和责任归属着墨颇多，重点还是以风险管控和安全利用为主，以对未来造成新的污染进行控制和归责。而要完成这一系列的工作，将土壤污染状况调查清楚则是基本前提。简而言之，《土壤污染防治法》传递出的一个重要信息是“测是基础，防是重点”。

在《土壤污染防治法》中，风险管控和修复方面法律规定得非常详细。《土壤污染防治法》三十五条中明确了土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。

土壤污染修复的义务是从调查开始的，土壤修复前后的一系列工作都离不开土壤检测。而且法律中把相关利益人的责任都规定得非常详细，包括政府的责任、使用权人的责任、污染人的责任还有农用地上农民的责任。例如《土壤污染防治法》第四十五条中规定了使用权人、污染人的责任应当实施风险管控和修复。

另外，《土壤污染防治法》中在第六章节中对土壤污染行为的处罚力度小，对行政罚款没有规定特别巨大的数额，是为了让责任人做风险管控和修复，这是特别大的一笔支出。《土壤污染防治法》没有把主要的责任通过行政处罚的形式让污染责任人承担责任，单看处罚金额，可能会觉得土壤污染防治法处罚的力度小，但是，法律的重点是要求相关责任人去做土壤污染修复工作，这也是建立土壤污染防治基金制度的主要目的，为土壤污染修复提供支持。

《土壤污染防治法》在修订期间，业内估算土壤修复部分这块的产值将有较大的规模，在法规正式出台后，土壤污染防治的重点还是以风险管控和安全利用为主，对全部污染的土壤进行修复是不可行和不科学的，实在必须要修复的土壤才会去修复。

三、重要意义

这部法律是一部保护生态环境和人体健康，保障人民群众住得安心、吃得放心的法律，意义重大。一是贯彻落实了党中央有关土壤污染防治的决策部署。二是完善了中国特色法律体系，尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系。三是为我国开展土壤防治工作，扎实推进“净土保卫战”提供了法治保障。土壤污染防治法的制定将对我国土壤污染防治产生长久深远的影响，该法律为我国土壤污染保护和治理确定了基本原则、基本制度和基本方法，同时使我国土壤污染防治工作的开展做到了有法可依。